Беларусь–Россия: кризис позади?

пт, 04/14/2017 - 03:00

Отношения Беларуси и России с начала украинского кризиса характеризовались в основном негативной динамикой. На первом этапе их ухудшение имело латентный характер и сводилось к молчаливому отказу Минска от поддержки агрессивных внешнеполитических устремлений Москвы. Однако с 2015 года разногласия и противоречия между союзниками стали чаще выплёскиваться на страницы СМИ. Наконец, в конце 2016 – начале 2017 года стороны перешли к открытому обмену упрёками и обвинениями по всему спектру направлений двустороннего сотрудничества. Однако после продолжительных переговоров Александра Лукашенко и Владимира Путина 3 апреля 2017 года в Санкт-Петербурге стороны довольно неожиданно заявили о том, что все спорные вопросы между ними улажены.

Длинный и увеличивающийся список претензий

Разногласия между Беларусью и Россией по вопросам внешней политики и региональной безопасности имели и сохраняют в настоящее время фундаментальный характер. Хотя они стали очевидными после начала украинского кризиса, само их возникновение можно отнести к моменту подписания Лиссабонского договора в 2007 году, создавшего более централизованный и консолидированный Европейский Союз и создавши предпосылки для более активной конкуренции ЕС и России в регионе Центральной и Восточной Европы, а также на Кавказе. Институционально более активная роль ЕС в данных регионах была оформлена в виде программы «Восточное партнёрство», активно обсуждавшейся в 2008 году и запущенной в 2009 году.

Заявление Европейским Союзом более активной региональной роли при желании стран региона (Беларуси, Молдовы, Украины, а также постсоветских республик Кавказа) вести политику сближения и, в некоторых случаях, интеграции с ЕС, создало вызов для доминирующего положения в данном регионе Российской Федерации и сразу было объявлено Москвой экспансионистским проектом. Данная позиция связана с тем, что Москва не способна конкурировать с ЕС в экономической плоскости и неизбежно вынуждена привлекать для консолидации своей «сферы влияния» геополитические и военно-политические аргументы. 

Активное стремление Беларуси к развитию белорусско-российских отношений в 2008–2009 годах уже в 2010 году привело к активизации российского давления на Минск, завершившегося крупным политическим и экономическим кризисом 2010 – начала 2011 годов. Данный кризис привёл к закреплению в Беларуси архаичной структуры экономики, а также отбросил назад процесс белорусско-европейского сближения и «заморозил» его на несколько лет. Только с 2012 года, на фоне выдвижения Россией проекта Евразийского экономического союза, спроектированного по образцу ЕС, Беларусь, опираясь на доктрину «интеграции интеграций» получила возможность начать процесс восстановления отношений с ЕС. Начало украинского кризиса открыло для Минска возможность ускорить данный процесс и дополнить его активизацией белорусско-американского сотрудничества.

Немалую роль в таком развитии событий сыграло настороженное восприятие Минском поведения Российской Федерации в рамках украинского кризиса. Угроза повторения «крымского» и «донбасского» сценариев в отношении Беларуси заставила белорусское руководство пересмотреть императивы оборонной политики, которые воплотились в новом оборонном плане и директиве на оборону государства, принятых в конце 2014 года.

Однако в целом Беларусь в новой геополитической ситуации избрала позицию «сдерживающего союзника» России. Суть данной позиции состоит в том, что Минск сохранил все отношения с Москвой в рамках интеграционных структур (включая военно-политические союзы – Организацию Договора о коллективной безопасности и Союзное государство) и выполнял свои союзнические обязательства. Но при этом белорусское руководство отказывалось участвовать в агрессивных инициативах Москвы в любой форме, будь то критика украинского руководства или введение «контрсанкций» против европейских партнёров. Беларусь дала гарантии неучастия в действиях, подрывающих региональную стабильность и безопасность, и неиспользования её территории для таких действий, одновременно с этим предоставив площадку для ведения переговоров по урегулированию украинского кризиса.

Позиция Беларуси как «сдерживающего союзника» не просто отличалась, а фундаментально противоречила агрессивному характеру внешней и военной политики Москвы в регионе Центральной и Восточной Европы. Поэтому российское руководство начало предпринимать действия, направленные на демонтаж данной позиции, используя для этого как интеграционные структуры, в которых участвовала Беларусь, так и односторонние действия. При этом Москва использовала своё ресурсное доминирование над Беларусью во всех измерениях, а также широкие возможности влияния на политику белорусского государства изнутри, через формальные и неформальные каналы.
Главным вопросом белорусско-российских отношений при этом стал вопрос размещения российских войск на территории Беларуси на постоянной основе. Российская сторона лоббировала решение данного вопросам в форме создания на территории Беларуси авиационной, а также ракетной и сухопутной баз. В августе–сентябре 2015 года Москва в одностороннем порядке одобрила текст межправительственного соглашения по данному вопросу, однако военно-политическое руководство публично отвергло возможность размещения российских войск на своей территории.

В этой связи с первого квартала 2016 года Российская Федерация перешла к реализации комплекса мер, направленных на изменение позиции белорусского руководства. Данные меры включали отказ от снижения цен на газ, поставляемый для нужд экономики Беларуси; ограничение передвижения граждан третьих стран через белорусско-российскую границу в сторону России; многочисленные ограничительные меры на выгодные для белорусской стороны поставки белорусской мясо-молочной продукции на российский рынок. 

При этом российское руководство умело использовало ошибочные шаги белорусских властей для того, чтобы усилить своё давление на Минск. Например, отказ Беларуси платить старую, неоправданно высокую цену за поставляемый российский газ, был использован Москвой для ограничения поставок нефти, что подорвало финансово-экономические возможности Минска. Отказ Беларуси от поставки в соответствии с контрактом 1 млн. тонн нефтепродуктов в Российскую Федерацию (отказ был обусловлен низким уровнем цен на данные продукты в Россию и невыгодностью поставок) использовался как для обоснования ограничения объёмов поставок нефти, так и для навязывания условия перенаправления экспортных потоков нефтепродуктов из Клайпеды и Вентспилса в российский Усть-Луг. Эмоциональное «решение» о возбуждении уголовного дела против главы российского Россельхознадзора Сергея Данкверта было использовано для того, чтобы прекратить рабочие контакты ведомства с белорусских Минсельхозпродом и перейти к одностороннему введению ограничений на поставки белорусской продукции без обсуждения с белорусской стороной. И так далее.

Социальные протесты в контексте кризиса белорусско-российских отношений

Нарастающие экономические издержки российского давления на Беларусь к концу 2016 года достигли такого масштаба, что в совокупности с традиционно низкой эффективностью государственного сектора белорусской экономики стали представлять угрозу национальной безопасности. Только в январе 2017 года недопоставки российской нефти привели к потере 1,5% внутреннего валового продукта и в совокупности с потерями на экспорте пищевой продукции полностью «компенсировали» позитивную динамику в машиностроении и некоторых других отраслях. Это же привело к продолжению роста отрицательного сальдо внешней торговли. 
Белорусское руководство предприняло публичный демарш, пытаясь подтолкнуть российскую сторону к компромиссу и смягчению позиций. Однако данная попытка ожидаемо не принесла положительного результата.

В этих условиях пикового давления со стороны Российской Федерации и кризисного состояния экономики в Беларуси начались массовые протесты. Формальным поводом для их начала стало принятие поправок в ранее вступивший в действие президентский декрет о предупреждении социального иждивенчества. Документ ввёл специальный налог (порядка 240 долларов в год при средней зарплате по стране 360 долларов в месяц), который должны были заплатить граждане, «не принимающие участие в финансировании государственных расходов» на социальную сферу (то есть, с зарплаты которых не уплачивается сбор в фонд социальной защиты населения), а также не зарегистрированные в качестве безработных (таковых в Беларуси насчитывается от 400 до 500 тыс. человек). При этом от уплаты налога освобождался целый ряд категорий граждан. Однако принятые в январе 2017 года поправки включили в число плательщиков данного налога женщин, воспитывающих детей в возрасте до 7 лет, в случае, если их дети при этом посещают детские дошкольные учреждения. Данный шаг прямо противоречил заявленной ранее позиции А.Лукашенко и был воспринят как в высшей степени несправедливый.

Кроме того, объективной основой для начала протестов стало общее ухудшение экономической ситуации, снижение уровня доходов населения, стремительный рост безработицы. Официальная статистика не отражала изменения на рынке труда, поскольку учитывает в качестве безработных только тех граждан, которые становятся на учёт на бирже труда. Однако низкое качество предлагаемых на ней вакансий и ничтожный размер пособия по безработице (от 10 до 22 долларов в месяц) не создают стимулов для официального оформления граждан в качестве безработных, что приводит к искажению не только статистики, но и решений, принимаемых на основе такой статистики. Реальная безработица в Беларуси составляет не менее 6% (против официальных 1,2%), а неполная занятость имеет ещё более масштабный характер.
Несмотря на эти объективные предпосылки, ключевую роль в организации социальных протестов сыграли организационные усилия оппозиции. Оппозиционные структуры, как минимум, с начала осени 2016 года открыто вели работу по мобилизации своей социальной базы для участия в выступлениях против «тунеядского» декрета. Поэтому тот факт, что высшее военно-политическое руководство оказалось не готово к протестам (А.Лукашенко в момент начала протестов находился с краткосрочным отпуском в г.Сочи), их масштабу и устойчивости, довольно трудно объяснить чем-то иным, кроме как низким качеством работы спецслужб.

Более того, на протяжении всего кризиса, связанного с активными протестами против декрета (с 17 февраля по 26 марта 2017 г.) белорусские спецслужбы и силовые структуры последовательно выступали в качестве фактора, ослабляющего позиции высшего руководства. С одной стороны, они не смогли предоставить А.Лукашенко достоверную информацию о масштабе протестов, организационной структуре протестного движения, лидерах, каналах финансирования и других параметрах, необходимых для эффективной стратегии противодействия. Это обусловило применение властями стратегии «силового доминирования», когда задержаниям подвергались все политики и активисты, потенциально пригодные для того, чтобы выступить лидерами протестов, в том числе – не принимавшие активного участия в них. Это же привело к массовому применению силы в день главной акции 25 марта, когда, не получив разрешения на проведение акции, несколько тысяч жителей Минска вышли на улицы города для традиционного празднования Дня Воли и были разогнаны бойцами силовых структур, численно превосходящими демонстрантов в 5–7 раз.

С другой стороны, спецслужбы, насколько можно судить по открытым источникам, открыто дезинформировали А.Лукашенко о сути происходящих событий. В частности, президенту Беларуси была многократно доложена дезинформация о якобы имеющемся украинском участии в организации и финансировании протестов, о «подготовке боевиков» на территории Украины, Польши и Литвы для организации провокаций в Беларуси, о финансировании подрывной деятельности «американскими и немецкими» фондами, о «спящей экстремистской ячейке» на территории Беларуси (дело «Белого легиона») и других не соответствующих действительности «версиях». Данная «информация», дословно повторяла сообщения российских пропагандистских ресурсов, работавших над созданием иллюзии угрозы «майдана» в Беларуси ещё с 2015 года. Результатом данной дезинформации стали соответствующие заявления А.Лукашенко, вызвавшие негативный международный резонанс. Кроме того, она сыграла ключевую роль в решимости белорусских властей реализовать стратегию «силового доминирования» в отношении социальных протестов.

Итоги переговоров в Москве

Прямых доказательств причастности российской стороны к организации протестов в Беларуси в феврале – марте 2017 года не существует. Так же, как есть только косвенные подтверждения причастности российской стороны к дезинформации А.Лукашенко о природе и масштабе протестов. Тем не менее, как и в декабре 2010 года, бенефициаром внутренней дестабилизации Беларуси на фоне активного внешнего давления Москвы, является Российская Федерация.

На первый взгляд, прошедшие 3 апреля в Санкт-Петербурге более чем 6-часовые переговоры А.Лукашенко и В.Путина привели к многочисленным уступкам российской стороны в пользу Беларуси. Так, в обмен на признание Беларусью накопившегося долга за поставки российского газа (порядка 724 млн. долларов) российская сторона согласилась рефинансировать белорусские долги перед Москвой (в объёме 740 млн. долларов) для того, чтобы помочь выплатить данный долг. Кроме того, в связи с повышением цен на российский газ в 2017 году, российская сторона предоставит Беларуси возможность реэкспортировать 6 млн. тонн нефти в 2017 году, что как раз покроет дополнительные расходы на приобретение российского газа по новой цене (520–580 млн. долларов). В целом же поставки нефти в Беларусь уже в апреле должны быть восстановлены в объёме 24 млн. тонн в год, что позволит белорусской нефтепереработке вновь начать работать с прибылью. При этом Россия отказалась от требования к белорусской стороне поставлять 1 млн. тонн нефтепродуктов в год на российский рынок по внутренним ценам.

Предполагается также, что объём поставок нефти будет закреплён на перспективу в соответствующих соглашениях, а по поставкам газа Беларусь начнёт получать скидки в 2018 и 2019 годах. Впрочем, учитывая планируемый рост внутренних цен на газ в России, вполне возможно, что информация о скидках за газ – лишь формальность. 
Кроме того, стороны договорились о возобновлении рабочих контактов Россельхознадзора и белорусского Минсельхозпрода для разрешения спорных вопросов в сфере поставок белорусской мясо-молочной продукции в Россию.

Такие итоги встречи, безусловно, вызывают закономерные вопросы о той цене, которую белорусская сторона вынуждена была заплатить за «уступки» со стороны России. Тем более, что, как отметил А.Лукашенко по итогам переговоров, главной темой переговоров было сотрудничество в сфере безопасности. Кроме того, стороны обсуждали и координацию позиций во внешнеполитической сфере, включая отношения с ЕС и США. Немаловажно и то, что никакой информации об урегулировании ситуации на белорусско-российской границе озвучено не было.

Строить догадки в данном контексте было бы некорректно. Однако по состоянию на 5 апреля уже можно сказать, что российская сторона обозначила довольно жёсткие позиции по тем вопросам, которые были объявлены «решёнными».

Так, вице-премьер Аркадий Дворкович в ходе общения с журналистами 5 апреля заявил, что увеличение беспошлинных поставок нефти из РФ в Беларусь начнется 13 апреля только в том случае, если Минск доплатит за поставленный газ. Данное заявление может означать, что независимо от предоставления рефинансирования белоруской задолженности перед Россией белорусская сторона обязана до 13 апреля погасить долг за газ из своих собственных средств. То есть, фактически речь идёт о повторении ранее неоднократно заявленной позиции Москвы, принять которую Минск не может из-за огромного кассового разрыва, который образуется при реализации данной схемы.

В этот же день глава Россельхознадзора Сергей Данкверт анонсировал жёсткий подход к проведению проверок белорусских предприятий – производителей пищевой продукции. «Я не вижу эйфории в том, что вот инспекция поехала - и завтра все будет решено. Решаться все будет на абсолютно эквивалентных условиях. Как внутри здесь сделали электронную прослеживаемость, также (пусть) и белорусские коллеги», заявил он. Иными словами, результаты проверок Россельхознадзора могут оказаться совсем не такими, как ожидает Минск.

Вполне очевидно, что российская сторона в текущей стратегической ситуации не может довольствоваться достижением такого половинчатого результата, который бы заключался в анонсированных «уступках» Минску при отсутствии должного встречного «возмещения», которым в нынешней ситуации может быть лишь размещение российских войск на территории Беларуси. 

В качестве альтернативы 3 апреля могли обсуждаться уступки Беларуси по соглашению об участии подразделений специального назначения в контртеррористических операциях, проводимых на территории Республики Беларусь или Российской Федерации. Если бы Москве удалось добиться от Минска необходимых уступок, то данное соглашение могло бы быть использовано для создания более широкого спектра оснований для парамилитарного присутствия российских спецподразделений (в том числе – весьма многочисленной Национальной гвардии Российской Федерации) на территории Беларуси. Однако пока нет информации о том, что данный вопрос обсуждался и был решён сторонами.

В любом случае, несмотря на локальный успех Москвы в Беларуси, фундаментальные противоречия между национальными интересами России и Беларуси в различных сферах остаются в силе и ещё долго будут оказывать влияние на динамику двусторонних отношений.

Юрий Царик, руководитель программы российских исследований ЦСВИ

Опубликовано на английском языке в рамках проекта EaP Think Bridge Digest.